(Mặt trận) -  Hiến pháp năm 2013 - lần đầu tiên một văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất của nước ta quy định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có một trong những chức năng cơ bản là phản biện xã hội (Khoản 1 Điều 9 Hiến pháp năm 2013). Việc thực hiện chức năng này có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc góp phần xây dựng Đảng và Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong sạch, vững mạnh.

1. Phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là: “việc Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp trực tiếp hoặc đề nghị các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nhận xét, đánh giá, nêu chính kiến, kiến nghị đối với dự thảo văn bản pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án (gọi chung là dự thảo văn bản) của cơ quan Nhà nước” (khoản 1 Điều 32 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015). Tính chất, mục đích của phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc là: “mang tính xã hội, khách quan, khoa học, xây dựng, góp phần bảo đảm tính đúng đắn, phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội và tính hiệu quả của văn bản; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; phát huy dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội” khoản 1 Điều 32 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015).

Như vậy, hoạt động phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc là hoạt động mang tính xã hội rộng lớn, thể hiện trí tuệ của đông đảo các tầng lớp nhân dân mang tính khách quan, khoa học, phù hợp với thực tiễn trong việc nhận xét, đánh giá, nêu chính kiến, kiến nghị đối với dự thảo văn bản pháp luật. Một hoạt động có tổ chức như vậy, Mặt trận Tổ quốc các cấp và các tổ chức chính trị - xã hội không thể không phát huy trí tuệ của đông đảo các tầng lớp nhân dân, nhất là các trí thức tiêu biểu tham gia vào việc thực hiện các chức năng phản biện xã hội. Như vậy, phản biện xã hội là một hình thức phát huy sức mạnh của ý chí, trí tuệ của Nhân dân vào việc xây dựng chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước.

Phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc các cấp, đó là phương thức kiểm soát trước đối với quyền lực nhà nước thuộc cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của các chủ thể không phải là Nhà nước kiểm soát quyền lực nhà nước. Do đó, chủ thể gồm cá nhân công dân thực hiện các quyền dân chủ trực tiếp như: “quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước” (khoản 1 Điều 28 Hiến pháp năm 2013) và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, tầng lớp xã hội, dân tộc, tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài” - liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện trong một tổ chức thống nhất là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Trong điều kiện hệ thống chính trị một Đảng cầm quyền như nước ta thì cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước gồm các chủ thể có thẩm quyền kiểm soát không phải là cơ chế nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng. Chỉ có cơ chế kiểm soát quyền lực bên trong gồm các chủ thể thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp kiểm soát lẫn nhau chưa đủ để phòng, chống sự tha hóa của quyền lực nhà nước, mà còn phải kết hợp chặt chẽ với cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên ngoài mà chủ thể đại diện quan trọng nhất là Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội các cấp.

Phản biện xã hội là một phương thức kiểm soát trước đối với quyền lực nhà nước, có nhiều lợi ích quan trọng. Trước hết, các văn bản được phản biện, thực chất là các chính sách của Đảng và Nhà nước trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của cả nước hay trên lãnh thổ của từng địa phương. Với sự tham gia rộng rãi của các tầng lớp nhân dân và nhất là các trí thức tiêu biểu vào hoạt động phản biện xã hội sẽ góp phần làm cho chính sách trong các văn bản đó phản ánh đúng đắn, đầy đủ ý nguyện của Nhân dân, sau khi ban hành và có hiệu lực văn bản đó dễ dàng đi vào cuộc sống, được cuộc sống chấp nhận và phát huy hiệu quả.

Hơn nữa, phát huy trí tuệ của các tầng lớp nhân dân, các trí thức tiêu biểu vào hoạt động phản biện xã hội sẽ góp phần khắc phục được các lỗ hổng của chính sách, phát hiện những quy định thiếu toàn diện, chủ quan, duy ý chí, loại bỏ các quy định chứa đựng các lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm, lợi ích ngành, địa phương - những yếu tố dẫn đến tiêu cực, tham nhũng sau khi chính sách được ban hành. Như vậy, phản biện xã hội với các văn bản của Đảng và Nhà nước cần được xem là phương thức kiểm soát có tổ chức phòng ngừa, góp phần xây dựng Đảng và Nhà nước trong sạch, vững mạnh.

Phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội góp phần bảo vệ và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân nói chung, trong đó có quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của thành viên, hội viên của mình ngay ở giai đoạn văn bản chưa được thi hành. Do đó, có thể nói phản biện xã hội có mục đích phòng ngừa các vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, phản biện xã hội đó là quyền bày tỏ chính kiến một cách dân chủ, khoa học, thực tiễn nhằm thực hiện các quyền dân chủ trực tiếp được Hiến pháp ghi nhận. Chính vì thế, làm tốt chức năng phản biện xã hội là góp phần phát huy quyền dân chủ hiến định, tăng cường đồng thuận xã hội.

2. Từ sau khi Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 ra đời đến nay, hoạt động phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc đã được tiến hành ở các cấp Mặt trận, nhất là Mặt trận Tổ quốc Trung ương và Mặt trận Tổ quốc các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Đối tượng phản biện xã hội chủ yếu là các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp. Ở một số địa phương còn phản biện các dự thảo Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng bộ các cấp, các đề án phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Lực lượng tham gia phản biện nòng cốt là dựa vào các thành viên Hội đồng tư vấn, dưới sự lãnh đạo và chủ trì của Thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc các cấp. Nhiều cuộc phản biện xã hội được tổ chức tốt, có nhiều nhà khoa học tham gia đưa ra được nhiều ý kiến phản biện có lập luận khoa học và thực tiễn sâu sắc, được cơ quan chủ trì soạn thảo xem xét, tiếp thu như cuộc họp phản biện về dự thảo Luật đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt và gần đây là dự thảo Luật Đất đai, Luật Nhà ở.

Tuy nhiên, từ thực tiễn thực hiện chức năng phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc gần 10 năm qua cũng cho thấy đây là một công việc mới nên bước đầu không tránh khỏi khó khăn. Chưa phát huy được trí tuệ của đông đảo các tầng lớp nhân dân; chưa phân biệt được sự khác nhau giữa phản biện và góp ý đối với một dự thảo văn bản nên tổ chức một cuộc phản biện cũng không khác mấy so với cuộc góp ý. Thời gian chuẩn bị cho một cuộc họp ngắn do văn bản cần phản biện gửi chậm, các chuyên gia, các nhà khoa học, các trí thức tiêu biểu tham gia phản biện không đủ thời gian để nghiên cứu, tham vấn ý kiến của công chúng nên các ý kiến đóng góp thường chỉ dựa vào sự hiểu biết và kinh nghiệm của cá nhân mà chưa phản ảnh được trí tuệ của số đông Nhân dân, chưa có điều kiện khảo sát tìm hiểu thực tiễn để có những phản biện sâu sắc, thuyết phục.

Cơ quan soạn văn bản được đưa ra phản biện xã hội cũng chưa nhận thức sâu sắc vai trò của phản biện xã hội, nên cung cấp thông tin và tài liệu chậm và không đầy đủ; không có sự phản hồi tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến, kiến nghị của cuộc họp phản biện nên không kịp thời động viên, khuyến khích người phản biện. Mặc dù đã có Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 với 1 chương và 5 điều cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013 về chức năng phạm vi xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, là cơ sở pháp luật để tiến hành hoạt động phản biện.

Tuy nhiên, chừng đó chưa đủ mà còn cần phải tiếp tục cụ thể hóa hơn nữa để hướng dẫn thực hiện trong thực tiễn như loại văn bản nào phải được phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc; trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc phản biện xã hội; trách nhiệm của cơ quan có văn bản đưa ra phản biện xã hội… các đề xuất kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật sâu sắc, mang tính thuyết phục. Đúng như Chỉ thị số 18 của Ban Bí thư ngày 26/10/2022 về phát huy vai trò nâng cao chất lượng hiệu quả, hiệu lực công tác giám sát xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội đã đánh giá: “việc xây dựng, triển khai các chương trình, kế hoạc giám sát, phản biện xã hội có lúc, có nơi chưa chủ động, kịp thời, thiếu quyết liệt; chưa đi đến cùng. Một số tổ chức cá nhân có thẩm quyền và trách nhiệm chưa thực hiện nghiêm túc việc trả lời, giải quyết các ý kiến kiến nghị sau giám sát, phản biện xã hội”.

3. Để phát huy vai trò của phản biện xã hội, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội cần tiến hành một số giải pháp sau đây:

Một là , Mặt trận Tổ quốc các cấp và các tổ chức chính trị - xã hội cần nhận thức sâu sắc hơn về vị trí, vai trò của chức năng phản biện xã hội mà Hiến pháp và Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã quy định. Đây là một chức năng mới được Đảng và Nhân dân giao cho Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội các cấp nhằm phát huy trí tuệ của các tầng lớp nhân dân, trong đó có các cá nhân tiêu biểu, những người đã tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng phương thức phản biện xã hội đối với các dự thảo văn bản quan trọng của Đảng và Nhà nước trước khi ban hành chính thức. Đó thực chất là huy động trí tuệ của các tầng lớp nhân dân xây dựng chính sách ở tầm quốc gia và ở từng địa phương.

Cùng với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội các cấp, các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền soạn thảo văn bản được đưa ra phản biện xã hội cũng phải nhận thức sâu sắc trách nhiệm của mình trong quy trình xây dựng văn bản để phối hợp chặt chẽ và tạo điều kiện cho Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội làm tốt chức năng phản biện xã hội như cung cấp thông tin đầy đủ, gửi tài liệu sớm; phản hồi kết quả phản biện…

Hai là , nâng cao chất lượng của cuộc họp Hội nghị phản biện và bản kiến nghị sau phản biện. Theo đó, tổ chức phản biện xã hội phải được tiến hành công phu theo các bước, các trình tự khoa học chặt chẽ, không giống như một cuộc họp ý kiến vào văn bản. Trước hết, phải xác định những vấn đề cần tập trung phản biện trong văn bản đưa ra phản biện. Thông thường đó là những vấn đề thể hiện chính sách cơ bản của dự thảo văn bản, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau và nhận thức khác nhau; những vấn đề lập quy trực tiếp đến quyền và lợi ích của một nhóm người hoặc một tầng lớp người trong xã hội. Sau khi xác định những vấn đề cần phản biện, tiến hành phân công cho những người tham gia phản biện. Có thể cùng một vấn đề, giao cho hai người chuẩn bị. Lựa chọn những người am hiểu lý luận và thực tiễn, thường đó là nhà khoa học, những trí thức tiêu biểu, những người đã từng quản lý nhà nước, am hiểu sâu sắc vấn đề cần phản biện để giao chuẩn bị bài phản biện.

Bài phản biện không chỉ là ý kiến của cá nhân người phản biện, mà thông thường người phản biện còn phải tham vấn, thu thập ý kiến của công luận cần chú trọng đến nhóm người dân chịu ảnh hưởng trực tiếp của chính sách trong văn bản đưa ra phản biện. Để thu thập được nhiều ý kiến của Nhân dân về vấn đề cần phản biện phải nắm bắt được ý kiến của Nhân dân, của dư luận xã hội càng nhiều càng tốt, thông qua các hình thức phù hợp như khảo sát thực tế, tham vấn qua Internets, gặp gỡ phỏng vấn đối với một số người, tìm kiếm thông tin qua các phương tiện thông tin đại chúng… Có như vậy, phản biện xã hội mới thể hiện được trí tuệ của đông đảo các tầng lớp nhân dân.

Việc xây dựng văn bản kiến nghị của Hội nghị phản biện xã hội gửi các cơ quan có thẩm quyền cũng cần có sự quan tâm đúng mức để thể hiện chính xác, lập luận khoa học, có sức thuyết phục, nhất là đối với các kiến nghị đã đề xuất, cụ thể nhằm thay đổi cơ chế, chính sách thể hiện trong dự thảo văn bản cần phản biện. Văn bản của Hội nghị phản biện, không chỉ gửi cho cơ quan có thẩm quyền soạn thảo văn bản mà tùy thuộc vào nội dung kiến nghị có thể gửi cho cơ quan hoặc tổ chức có thẩm quyền cao hơn quyết định. Ví dụ, có thể có vấn đề phản biện phải gửi kiến nghị cho Bộ Chính trị, chứ không đơn thuần chỉ gửi cho các cơ quan soạn thảo hay Uỷ ban Thường vụ Quốc hội như phản biện các dự án luật do Ban Thường trực Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức.

Ba là, mặc dù cơ sở pháp lý để tiến hành hoạt động phản biện xã hội đã được Hiến pháp và Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 quy định. Tuy nhiên, đó mới chỉ là những quy định chung mang tính nguyên tắc. Để tổ chức và hoạt động phản biện xã hội có bài bản, chặt chẽ, nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động phản biện xã hội cần phải có văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Ví dụ, Điều 34 và Điều 36 của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định về hình thức phản biện và quy định về quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo dự thảo văn bản.

Bốn là, phát huy vai trò nòng cốt của các Hội đồng tư vấn, Ban tư vấn của Mặt trận Tổ quốc các cấp trong việc thực hiện chức năng phản biện xã hội. Hoạt động năm qua chỉ ra rằng các Hội đồng tư vấn của Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc và Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các tỉnh, thành trực thuộc Trung ương là lực lượng nòng cốt trong hoạt động phản biện xã hội. Bởi các thành viên của các Hội đồng tư vấn là những trí thức tiêu biểu, những nhà khoa học, những người đã từng làm công tác lãnh đạo, quản lý ở các cơ quan nhà nước, tổ chức Đảng, giàu trí tuệ, kinh nghiệm và nhiệt huyết nên đã có nhiều đóng góp trong hoạt động phản biện xã hội.

Tuy nhiên, để Hội đồng tư vấn hoạt động có hiệu quả, một mặt phụ thuộc phần lớn vào Ban Thường trực Mặt trận các cấp và Ban Công tác Mặt trận tương ứng của Uỷ ban Mặt trận các cấp. Thường trực và Ban Công tác Mặt trận tương ứng của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc các cấp không xây dựng chương trình, kế hoạch phản biện xã hội, không tổ chức và tạo điều kiện cho Hội đồng hoạt động thì công tác phản biện xã hội của các Hội đồng tư vấn không thể thực hiện được.

Mặt khác, Hội đồng tư vấn chủ động đề xuất và phối hợp chặt chẽ với Ban Thường trực và Ban Công tác Mặt trận trong quá trình tổ chức một cuộc phản biện xã hội thì chất lượng phản biện xã hội sẽ được nâng cao. Vì thế, để phát huy vai trò nòng cốt của các Hội đồng tư vấn trong việc thực hiện chức năng phản biện xã hội đòi hỏi Ban Thường trực và Ban Công tác Mặt trận các cấp xây dựng chương trình, kế hoạch phản biện xã hội và tạo điều kiện cho Hội đồng tư vấn hoạt động. Đồng thời, các Hội đồng tư vấn phát huy sức mạnh của các thành viên, phối hợp với Ban Thường trực và Ban Công tác Mặt trận của Uỷ ban Mặt trận các cấp tổ chức tốt các cuộc họp phản biện xã hội.

Năm là , tiếp tục hoàn thiện cả về phương diện pháp lý lẫn tổ chức thực hiện mối quan hệ phối hợp và thống nhất hoạt động giữa Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, nhất là các tổ chức chính trị - xã hội, trong các hoạt động nói chung, hoạt động phản biện xã hội nói riêng nhằm tạo ra những tiếng nói, những kiến nghị đề xuất trong lĩnh vực xây dựng và hoàn thiện chính sách pháp luật từ phía Nhân dân.

TRẦN NGỌC ĐƯỜNG - Giáo sư, Tiến sĩ, Ủy viên Đoàn Chủ tịch

Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam